• 通大首页
  • 本站首页
  • 部门概览
  • 政策法规
  • 事业规划
  • 领导参阅
  • 综合统计
  • 校友会
  • 教育发展基金会
  • 位置: 首页>>领导参阅
    《领导参阅》第九期 ...
    添加时间: 2014-05-13

    我国高校去行政化的现实选择:制定大学章程

    高校“行政化”包含政府以行政的方式管理高校以及高校内部管理高度行政化两个方面。高校“行政化”势必会导致大学自主权虚化,学术本位不彰。而目前正在推进的大学章程制定,旨在重新定位高校与外部权力的关系,落实办学自主权,理顺高校内部的行政权力和学术权力的关系。因此,以大学章程制定为契机来去除大学行政化,不失为一种比较现实的选择。

    一、高校去行政化与大学章程制定

    1.我国高等教育行政化及去行政化内涵

    高校“行政化”表现为政府以行政的方式管理高校以及高校内部管理高度行政化两个方面。政府以行政的方式管理高校,主要是指政府过多地干预高校的运作,以各种行政手段渗透于高校的各项工作,随着政府对大学的行政干预日益强化,大学成为政府行政机构的延伸,失去了大学的独立性。主要体现在高校招生计划的审批、专业设置、科学研究的管理以及高校经费使用等事项都受到政府部门的严格控制。高校内部管理高度行政化是指校内行政权力几乎控制、垄断了学校包括学术资源在内的全部资源,造成行政权力对学术权力的不当干预和严重倾轧。

    造成中国大学 “行政化”有诸多原因。单从大学内部自身的原因来看,又有以下几个方面: 一是官本位思想的侵蚀,从日益膨胀的仿照政府设置的各种机构和充斥其中的众多领导干部可见一斑,大学已在思想上潜意思地向政府靠拢。二是名利双收的诱惑,行政权力与学术权力“联姻”现象普遍,领导干部大都身兼学术头衔,教授官员化、官员教授化的现象屡见不鲜,这样很容易按行政系统的思想来处理学术事务。

    高校“去行政化”目标就在消除政府对高校的行政化管理方式以及高校内部管理高度行政化这两个方面。

    2.大学章程的具体内涵及作用

    大学章程(亦称为大学宪章)滥觞于欧洲中世纪国王或教皇颁发给大学的特许状(Charter),是指由大学的权力机构为了保证大学的独立地位,根据大学设立的特许状、国家或地方政府教育法律法规,按照一定的程序制定的有关大学组织性质和基本权利的并具有一定法律效力的治校总纲领。

    关于我国现代大学章程的具体内涵,众说纷纭。我国《高等学校章程制定暂行办法》(中华人民共和国教育部令第31号)第3条规定,章程是高校按照国家相关法律法规实现自主管理、规范办学的基本准则。可见,我国大学章程上承国家教育法律、法规,下启大学具体规章制度,是设立高等学校的基本前提,是大学的“宪法”,也是高等学校运行的基本依据,体现着一所大学总体的精神风貌。

    根据《高等学校章程制定暂行办法》第16条(规定了章程制定主体)和第5条(规定了章程制定的原则、目的),我们可以试着给我国大学章程下一个简单定义:大学章程为了落实高校办学自主权,满足高等学校自主管理和依法治校的需要,明确学校内部治理结构与管理体制,根据国家法律、法规,由举办者和办学者等根据法定程序制定,并对高校重大的、基本的事项做出全面规定而形成的规范性文件。

    可见,一方面大学章程为政府和高校设置了明确的权力边界,即各自的权利义务,实现政府的归政府,高校的归高校。另一方面,它还正确界定了大学内部各个治理结构之间的关系,即各个治理结构之间的配合与制约,实现高校内部管理的高效率和保证高校的学术本真。

    3.去行政化与大学章程制定的意旨归一

    大学去行政化的核心是去除政府对学校管理的行政化倾向和学校内部管理的行政化倾向。要去除政府对学校管理的行政化倾向就要正确处理好政府和大学的关系,切实转变政府职能,依法保障大学办学自主权。而要去除学校内部管理的行政化倾向就要协调好行政权力和学术权力之间的关系,完善大学内部治理结构。而从大学章程功能的角度看,首先,大学章程是限制行政权力、保障自主办学权的正式协议,具有权利宣言书的作用。其次,章程通过对大学内部治理结构的设计来规范高校内部机构的运行,保障学术权的自由与自治,具有权利保障书的作用。正如孟德斯鸠所说,一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。因此,无论是大学与外部权力还是大学内部各种机构之间的权力关系都需要通过章程对各种权力的界限加以明晰和相互关系的制度设计来达到有效平衡,防止外部行政权对学校办学自主权的挤压和校内行政权对学术权的倾轧。可见大学去行政化的主要任务可以通过大学章程得到较好的解决。

    二、高校去行政化的背景与大学章程制定

    1. 去行政化,建立大学章程:高等教育改革的时代要求

    2009 年教师节朱清时受聘南方科技大学校长时提出未来的南方科技大学将“去行政化”到2010年全国“两会”和教改规划纲要征求意见,大学去行政化问题再次引起人们的热议和高度关注。国家对这一问题的解决高度重视,从一系列法律法规和领导讲话中可见一斑。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(20102020年)》(以下简称《教育规划纲要》)明确规定,要推进政校分开,管办分离和逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。教育部部长袁贵仁也强调,要更新管理制度和完善配套政策,逐步取消行政级别和行政化管理的模式。”如果说以上法律法规和讲话只是隐约触及去行政化与大学章程的关系。《高等学校章程制定暂行办法》(中华人民共和国教育部令第31号)第5条规定,要以章程来规范政府和高校的关系以及保障学校的办学自主权。这已明确指出通过制定章程来确保学校的办学自主权。因此,大学章程的建立是大学“去行政化”的制度保障。

    2. 去行政化,建立大学章程:建立现代大学制度的必然要求

    国内外大学发展的实践表明,大学得以健康、快速发展的根本保障是现代大学制度,现代大学制度的核心是在国家的宏观调控政策指导下,大学面向社会,依法自主办学,实行科学管理。现代大学制度涉及规范和理顺大学与政府、大学与社会的关系,涉及大学内部治理结构的完善和改革。现代大学制度的构架包括两个层面,即宏观层面(学校与外部的关系):政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学;微观层面(学校内部):党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。可见,中国大学去行政化,必须以建设现代大学制度为基础。而建立现代大学制度,最基本的方法就是制定大学章程,既可以通过章程合理界定政府、大学和社会的关系保证大学的合法性和自主性,又可以通过合理设计内部治理结构的运行机制来实现大学的民主性和学术性,从而实现大学的自主和自治。

    三、高校去行政化的理性逻辑:制定大学章程

    1.去行政化,制定大学章程:大学作为自治法人的应然要求

    任何法人都是基于一定的目的和宗旨而便于实施一定行为而设立的。而“自治”则要求行政上相对独立,有权自己处理自己的事务。为便于作为公益法人的大学实现自己的宗旨和保持特有的自治,章程对于大学更加不可或缺。首先,章程是大学民事主体资格的宣示书。大学章程多规定有学校的基本情况、发展定位、宗旨原则、校址校区等,其目的是让其他主体明确大学的基本情况,从而便于双方相互之间开展合作发展。其次,章程是大学高度自治的权利宣言书。大学章程多规定有举办者与学校以及学校内部管理体制方面的内容,从而正确界定政府与学校的权限边界、明确各方的权利义务和明晰学校内部机构的职责权限、加强权力制约,从这个意义上,除了大学章程是大学得以设立(即大学获得法人资格)的基础,大学章程还是大学自我管理、自我约束并依法接受外部监督的基本依据,同时也是我国教育法制体制的重要延伸,是大学的自治“宪章”。正是基于此,我国《教育法》第28条、第29条明确规定,学校及其他教育机构依照章程自主管理。

    2.去行政化,制定大学章程:合理界定行政权力与学术权力的制度安排

    高校行政权力是以高校行政层级体制基础,以实现教育教学目标为依归,由管理人员所行使的一种服务性权力。高校学术权力,李立国认为,是专家学者依据其学术水平和学术能力,对学术事务和学术活动施加影响和干预的力量。从概念本身出发两者似乎应该是并行不悖的,不会存在交点。然而在高校实际运行中,由于诸多因素的影响,特别是大量行政领导成员进入各种学术机构。学术权力受到了无情的倾轧,甚至丧失殆尽。没有了学术权力的保驾护航,学术自由——大学的本真,也就无从谈起。所以现代大学制度无不以探究行政权力和学术权力合理张弛为宗旨。作为大学的“基本法”的章程,理所当然地要对学术权力与行政权力的关系进行合理规范。在大学章程中,这方面的制度设计应体现学术权力与行政权力的适度剥离,体现学术权的相对独立性。例如,2010年,华中师范大学校领导退出学术委员会,2011年,复旦大学校领导全部退出学术委员会。这些都是通过制度设计——新的学术委员会章程,而对学术委员会的独立性、学术自由的有力捍卫。

    以大学章程为载体革除行政化影响之路漫长而艰难。首先,去行政化是一个系统工程,仅从大学本身存在的一些问题入手,没有相关的配套措施,恐怕不仅标本不治,而且会引起思想和行动上的混乱,单是政府与大学的关系就足以让人费解迷思。其次,大学章程的法律地位及其效力、权威性也是亟待解决的问题。最后大学章程能否有效实施也直接关乎去行政化目标的实现。可喜的是大学章程制定已经为去行政化打开了一扇门,并且有不少专家学者在进行理论和实践探索。我们期待着在他们的努力下大学能真正摆脱行政化影响,早日回归学术自由的本真。

    关闭窗口

    联系地址:南通市啬园路9号南通大学主校区 邮编:226019 南通大学发展规划处版权所有 您是本站的第 375508 位访问者目前有 7 人在线后台入口