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    《领导参阅》第六期 ...
    添加时间: 2011-09-28

    国家高等教育综合改革已经全面启动实施。8月30日教育部和江苏省政府签署协议,共建国家高等教育综合改革(江苏)试验区。2011年至2015年,江苏将开展十项改革试点,具体包括深化高等教育管理体制改革、推进现代大学制度建设、优化高等教育布局结构、创新人才培养模式、加快建设高水平大学和重点学科、加大产学研结合力度、打造高层次人才队伍、提升高等教育国际化水平、推进招生考试改革和建立科学分类评价机制等。南通大学作为江苏省属高校,承担了“推进现代大学制度建设”项目中关于“推动建立健全大学章程”的任务。大学章程建设在现代大学制度中处于核心地位,一个大学的章程,就是该大学的宪法。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出,完善中国特色现代大学制度,要加强章程建设。各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校。根据《教育法》、《高等教育法》以及相关的法律法规、政策性文件的有关规定,大学章程应该通过规定学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略、校内各种关系、学校的领导体制、治理结构、管理模式、教职员工的权利和义务、学生的权利和义务等重要内容,回答包括大学治理等现代大学制度的核心问题,为学校依法自主办学提供可行的自治规范。为配合我校改革试点项目的实施,推动建立健全大学章程,我们选辑了具有代表性和典型意义的相关资料,如《大学章程 现代大学制度的载体》,从理论和实践的结合上介绍了我国第一部大学章程《吉林大学章程》的制定实施情况;有作为此次高等教育综合改革的教育部试点高校北京师范大学、湖南大学建设现代大学制度的实施方案;还有关于复旦大学通过大学章程制定开启现代大学制度建设的典型介绍;另外选辑了吴启迪等三位国家教育咨询委员会委员的专题讲话,编辑成本期《领导参阅》,供各位领导参阅。


    张文显 原吉林大学党委书记,现任吉林省高院院长
    周其凤 原吉林大学校长,现任北京大学校长
    构建现代大学制度是中国特色社会主义高等教育面临的时代课题。吉林大学第十二次党代会通过的《吉林大学章程》是建立现代大学制度的科学探索,在中国高等教育进程中具有里程碑意义,引起了国家教育主管部门和全国高校的广泛关注。这部章程以我国宪法和教育法律法规作为立法依据,认真总结和吸纳了改革开放以来高等教育改革发展的制度成果,借鉴了境外大学章程的有益成分,同时着重总结和升华了我们立足本校校情探索现代大学精神,进行制度改革和创新的理论和实践。作为探索的结晶和实践的产物,它凝聚了全校师生和校领导班子的集体智慧,彰显了学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略,规范了校内各种关系、明晰了领导体制、治理结构、管理模式,规定了教职员工的权利和义务,学生的权利和义务,把学校与教师、学校与学生、教师与学生的关系建立在以人为本的核心理念上,向世界展示出中国特色社会主义现代大学制度,也树立了吉林大学作为高水平研究型大学的良好形象。
    一、章程确立和明晰了学校内部治理结构与管理体制
    制度文明是高水平大学的重要标志,现代大学制度是涉及大学内部治理结构以及大学与政府、大学与社会关系的综合命题。如果说构建现代大学制度是中国特色社会主义高等教育面临的时代课题的话,我校制定章程的过程,则可以说是对这一时代课题的科学探讨,而章程本身则是对这一时代课题的一个初步回答。章程涉及了学校内部治理结构以及学校与政府、学校与社会的关系,其中主要是回答了学校内部治理结构等现代大学制度的核心问题,为学校依法自主办学提供了可行的自治规范。
    1.党委领导下的校长负责制—进一步明晰了党委与行政的关系
    构建现代大学制度,首先要面对和回答的是党委与行政的关系问题。《高等教育法》规定,高等学校实行党委领导下的校长负责制,但实践当中普遍遇到的问题是,怎么样在保证党委对学校各项工作实行统一领导的同时,又能够保证以校长为首的学校行政有效行使职权和履行职责,也就是如何才能更好协调理顺党委和行政的关系的问题。我校感到,高教法对党委的职权和职责规定得不够具体和清晰,对校长行使职权和履行职责的方式的规定也不够明确,因而会影响党委领导下的校长负责制的贯彻实行。据此,在学校章程中对党委的职权和职责做更加切合实际的细化和进一步明确,十分必要。我校章程规定,学校实行中国共产党吉林大学委员会领导下的校长负责制,校长是学校的法定代表人。章程依据《高等教育法》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等有关规定,对党委和校长的主要职权与职责分别做了切合学校实际的具体规定,明确界定了党委与校长的不同权限范围,其中党委主要是讨论决定重大问题、重要事项和重要干部任免,体现出党要管党、党管人才、党管干部和党委管大事的思想。关于校长的职权和职责,章程在高教法规定的基础上,也做了更加切合学校实际的规定,同时章程规定,校长作为学校行政的主要负责人,行使职权、履行职责,实行校长统一领导、副校长分工负责、职能部门组织实施的机制。这一规定充分表明学校既坚持党委统一领导,又支持和保障校长依法行使职权。依照章程规定,学校通过另行制定更为具体的党政议事规则,对党委全委会、党委常委会、校长办公会、书记办公会的议事范围和程序进一步细化,就使党委与行政的工作关系从制度上更加得以理顺,从而有利于促进提高工作效率,形成良性互动、高效合理的工作格局。
    2.校、院两级管理为主的体制—明晰了学校与学院、学部的关系
    校内的治理结构除了领导体制,最主要的是管理体制,对于规模大、学科多、校区分散的大学来说,管理体制该如何设计,是相对集权还是分权,管理重心该不该下移以及如何下移,是实行两级还是多级管理,每一级的职权职责怎样配置,是建构现代大学制度必须解决的问题。经过几年的探索、试验和科学论证,2004年我校开展了治理结构与管理体制改革。我们从学校实际出发,参考国内外其它大学的有益经验,吸收现代管理科学的思想,出台了《吉林大学治理结构与管理体制改革纲要》。根据这个改革纲要,学校对校内各种权力的关系及其运行程序进行了明晰,确立了学校对学院的管理模式,进一步明确了校部机关的机构设置和权责划分,确定了校区事务的管理模式。章程将学校的管理体制定位为校、院两级管理为主。
    校、院两级管理的核心要义在于明晰和确定学院的职权,章程就此做了详细的规定。章程规定:学院作为人才培养、科学研究、学科建设的具体组织实施单位,在学校授权范围内实行自主管理。学校逐步扩大学院自主管理的领域和范围,发挥学院办学的主体作用。学院根据学校的规划、规定或授权,制订学院发展规划,制订并组织实施学科专业建设、师资队伍建设、课程建设及教学计划,组织开展科学研究和其他学术活动,提出年度招生计划建议,设置内部机构,制定内部工作规则和办法,决定学院人员的聘任与管理,负责学生的教育与管理、就学生的奖惩提出意见,管理和使用学校核拨的办学经费和资产;行使学校赋予的其他职权。这些规定体现了学校管理重心逐渐下移的特点。对于独立建制的其他教学科研机构,章程规定:具有独立建制的学系和教学中心,享有与学院同样的权利和义务。独立建制的研究中心(院、所)、工程中心和重点实验室等,根据有关规定和学校授权设立相应的管理及学术机构;承担相应的人才培养、科学研究、社会服务等任务。章程做上述规定,明确了学院一级机构在学校的地位和职权,清晰地界定了学院一级机构发挥作用的范围和领域,同时也明确了学院一级机构的责任,使得民主和效率的关系问题得到较好的协调和处理,从而在制度上保证了校、院两级的有效实施和落实,在明确校、院两级管理的体制的同时,章程规定,学校按照学科门类及实际需要划分学部,学部一般由学科性质相近的教学科研机构组成,诸如人文学部、社会科学学部、理学部、工学部、信息学部、医学部、农学部等。学部设置学部长,学部长由校党委决定、校长任免,一般由学部内部各院长轮流担任,主要负责本学部学术、学位事务的协调,教学、科研的合作等,同时负有与行业的联络等职责。
    3.教授治学、民主管理—明晰了学术权力与行政权力的关系
    学术自由和学术民主是现代大学立基的根本和传统,教授治学是现代大学有效保障学术自由和学术民主的一项根本制度和传统。教授治学在我校主要表现在行政权与学术权相对分离、教授对学术问题拥有决定权、教职工代表大会以教师为主体以及学院设立教授会等方面。各类学术组织是教授治学的重要载体和手段,章程通过规定学校、学部、学院三级学术委员会和学位评定(分)委员会的职权,为学术权力的有效行使提供了制度保障。教授会作为教授治学的另一种有效形式和重要载体,在当前大学行政化倾向比较普遍,特别是法定学术权力机构日益行政化的情况下,在学校逐步放权给各个学院的背景下,它的设立有着特殊重要的意义和作用。章程参照国内外高水平大学的经验,规定学院可根据需要设立教授会,同时规定教授会依学院制定的教授会章程开展工作,这一规定将设立教授会、决定教授会运行模式的权力赋予了各个学院,为学院探索自主管理的有效模式留下了充足的制度空间。
    民主管理是现代大学制度的题中应有之义,很难设想一所高水平的大学它的内部管理不是民主的。章程关于组织机构及其权责配置和师生员工权利的规定,集中体现了学校的民主管理思想。按照章程规定,学校设立校务委员会作为常设咨询机构,举凡学校事业发展规划、重大改革措施、学科建设、师资队伍建设、校园规划等重大事项,都应咨询校务委员会的意见;教职工代表大会是学校民主管理的主渠道,工会、共青团、妇委会在党委领导下参与民主管理。另外章程规定,学校实行校务公开和院务公开,校长、院长分别向学校、学院教职工代表大会报告工作,这些都是关于民主管理的专门制度设计。
    4.依法行使办学自主权—法人自治的制度依凭
    大学法人制度是现代大学制度的重要内容,办学自主权则又是法人制度的核心。章程规定学校依法行使办学自主权,这是大学法人自治的制度表达。章程规定了学校的名称、住址、法律地位、办学宗旨、法定代表人、机构组成、法人财产,涵盖了学校作为独立法人主体的基本要素,对学校运行的合法性基础做了制度性宣示。章程规定,学校依法设置和调整学科专业、招收学生、颁发学业和学位证书、对教职员工和学生实施奖励或者处分、自主管理和使用法人财产等,这些规定是国家基本教育制度在学校的具体落实,体现了学校依法享有的办学自主权。
    二、章程遵循和彰显了以人为本的核心理念
    教育以育人为本,以学生为主体;办学以人才为本,以教师为主体。有学生才有学校的未来,有大师才有学校的前程,人是现代大学制度的出发点和落脚点,学校制度的设计要立足和服务于最大限度调动和发挥教职员工的积极性、创造性,立足和服务于更好地培养德智体美全面发展的高素质人才,要体现以人为本。我校章程关于教职员工和学生权利义务的规定,集中体现了以人为本的理念,反过来也可以这样说,因为突出规定了师生员工的权利和义务,从而也使得我校章程充满了浓厚的人文主义色彩。
    师生员工作为公民享有宪法所规定的公民权利并承担相应的义务,作为民事主体在民事活动中享有或履行法律规定的相应民事权利或义务,另外作为教育者和受教育者,教师和学生还分别享有或履行《教师法》和《普通高等学校学生管理规定》所规定的权利或义务,与此同时,师生员工与学校之间在宪法、法律、法规及规章规定之下,发生着更加具体的权利义务关系,学校章程对师生员工相对于学校的这些具体权利义务做出相应规定,一方面是对法律明文规定的师生员工权利和义务的丰富,同时也彰显了师生员工的主体地位,更进一步明晰了师生员工与学校之间的法律关系。章程规定,学校教职员工除享有宪法、法律、法规及规章明文规定的权利外,还享有按工作职责和贡献使用公共资源权、公平获得发展机会权、获得公正评价权、公平获得奖励权、重大事项知情权、民主管理参与权、申请救济权以及学校规则或聘约规定的其他权利;教职员工除履行宪法、法律、法规及规章明文规定的义务外,还应履行维护学校名誉和利益、勤勉尽责、尊重和爱护学生、遵守学校规章制度以及学校规则或聘约规定的其他义务。同时为体现学校办学以教师为主体的思想和理念,章程还特别对教师在为人师表、教书育人、创造和传授知识、开展学术创新以及遵守学术道德方面的权利和义务做了规定。对于学生,章程规定了学生的公平受教育权、对专业和课程的选择权、公平获得深造和参加文化交流活动权、获得全面素质教育权、依法自愿组织和参加社团权、公平获得奖励权、知情权、申请救济权等权利和维护学校名誉与利益、遵守学校规章制度、交纳有关费用、爱护学校设备设施等义务。章程还规定了学生要养成良好品性。所有这些关于教职员工和学生权利义务的规定,都是学校从高水平研究型大学的定位出发而做出的制度性宣示和规范,对引导和规范师生员工行为,形成良好的校园风尚和大学文化有深远的意义和影响。
    章程规定学校要建立权利保护机制,维护教职员工和学生的合法权益,这一规定体现了“无救济、无权利”的法律精神,为教职员工和学生权利的落实做出了制度指引,提供了可靠的制度保障。
    三、章程彰显和渗透了现代大学精神
    大学精神是大学制度的灵魂,大学制度是大学精神的外在体现,是大学精神的制度载体和表现形式,大学精神与大学制度相辅相成,互为表里。章程是现代大学制度的载体,同时也是现代大学精神的载体。章程以序言的形式,将学校凝炼的以求真务实、自由民主、开放兼容、隆法明德、与时俱进为核心的现代大学精神做了宣示,以此来阐明学校的传统与理念,抒发学校的理想和情怀,突出学校的定位与特色。章程的具体制度设计中,也全面渗透了现代大学精神的理念,比如关于培养德智体美全面发展,具有国际视野、创新精神和实践能力,富有良知和责任感的高级专门人才的规定;关于学校向为社会发展和人类文明进步做出突出贡献的杰出人士授予名誉博士学位或其他荣誉称号的规定;关于学校积极开展国际合作与交流,促进教育国际化的规定;关于学校教师应努力创造科学新知,传播先进思想,培育精英人才的规定,以及关于学校尊重和爱护人才,维护学术民主与学术自由,为教师开展教学和科学研究活动、自主进行学术创新、攀登科学高峰提供必要的条件和保障,规范教师的学术行为,引领教师树立良好的学术道德风尚的规定;关于学校引导学生养成珍爱生命、尊重人权、尊敬师长、诚实守信、爱护自然、热心公益的良好品性的规定,等等;另外学校的组织机构的设置,也都体现和渗透了现代大学精神的理念。一定意义上讲,大学精神的渗透,使得章程平添了一种强烈的感召力和影响力,从而能够更好地起到对师生员工的激励、教育和引导作用,发挥出章程对包括广大校友在内的学校全体人员的情感纽带作用,弘扬吉林大学的优秀传统,树立学校的良好形象。
    四、章程在法律范围内的制度创新
    章程是制度创新的结果。因为国内鲜有可资参照的大学章程,也因为当前制度转型时期法律法规的修改变动相对较为频繁,加之合校的特殊历史背景,吉林大学制定这样一部章程肯定要面临诸多的内外部困难和挑战,唯其如此,我校将制定章程的过程始终当成是研究和推进工作的过程,当成是制度创新的过程。章程紧紧围绕学校高水平研究型大学的总体定位,密切联系学校的校情实际,依据法律规定的原则和精神,做到了在法律范围内尽可能有所创新。
    章程制定过程中,我校遵循了这样一个原则,那就是凡是法律有明确规定的事项,我们绝不与法律冲突,只是在可能的情况下作必要细化;而对法律未作规定的事项,如果学校实际工作需要,又符合大学未来发展趋势,我们就在不违背法律精神和原则的前提下作大胆探索。除了前文谈到的地方之外,章程当中还有很多制度创新的例子,比如,关于学校功能的规定,章程提出学校以人才培养和知识创新为根本任务,这一符合我校研究型大学定位的规定,体现了教学与科研并重、教书育人与科研育人的统一。章程关于学校全面贯彻国家教育方针,培养德智体美全面发展,具有国际视野、创新精神和实践能力,富有良知和责任感的高级专门人才这一培养标准的规定,在遵循国家法律和政策普遍性规定和要求的基础上,又有学校自己更高的要求,突出了自身特色,是对法律的一种补充和丰富。还有,关于党委领导下的校长责任制,章程依法对党委会和常委会的关系做了明确。另外,章程将高教法制定以来中央关于高校领导体制一些重要的提法,比如党管人才、党管干部,党委既要保证社会主义办学方向,又要维护政治稳定和校园平安,规定在了章程中。还有关于党委团结和动员全体教职工和学生,推进学校的改革、建设和发展,开创以公正、民主、诚信、和睦、相互认同为价值理念的和谐局面的规定,吸纳和体现了中央关于构建社会主义和谐社会的一些最新理念。关于校长办公会议,章程规定它主要是处理学校行政工作当中的重要事项,这也是考虑到校长行政首长负责制的特点,在法律基础上所做的一种补充和完善。章程规定了校务委员会,这是高教法所没有规定的。对学术委员会,章程增加了审议教师职务资格,受理学术争议等几项高教法没有的内容,赋予了学术委员会更充分的权力;章程规定学院一级学术委员会依照学术委员会章程独立行使学术权力,而根据学术委员会章程,院长不得担任学院学术委员会主席,这也是为保障学术民主与学术自由所做的制度创新。另外,章程赋予学位评定委员会研究生指导教师的遴选权,是在学位条例基础上的一种补充和完善。还有关于校区机构、学校纪念日的规定等,也都是考虑到吉林大学合校的实际情况而做出的有利于学校发展的制度设计。
    另外,关于章程的制定修改程序,我校也在法律规定之下,做了符合法理的规定,应当说也带有一定的创新性。章程作为代表学校法人组织意志的根本性规定,理应由学校最高权力机构来通过。在最终确定章程由学校党代会通过之前,我校也曾考虑过是否可由教代会或是一个特别成立的组织来通过,后经大家讨论认为,教代会是教职工参与民主管理的组织形式,而非学校最高权力机构,由其通过章程的法律依据和权威性不足;而对于成立特别的组织机构,大家讨论认为也不可以,因为这样一个机构它是根据党委会的决定成立的,肯定也不是学校最高权力机构,而且为制定章程专门成立这样的组织也没有法律依据,存在合法性方面的问题。因此根据高教法和党章规定,学校最后选择了由党代会制定和通过章程。与此同时,我们也考虑到,党代会通过章程必须有一个充分的群众基础,所以章程规定,学校章程要经过校务委员会和教职工代表大会审议,这是党代会讨论的前提和必经程序,即只有在校务委员会和教职工代表大会审议通过的情况下,才有可能由学校党委提请党代会审议通过。事实上也是,我校章程的制定和通过也正是遵循了这样一个充分发扬民主的程序,广泛征集了民意,集中了全校上下的集体智慧。关于章程的修改程序,因为考虑到党代会一般几年才召开一次,其间如果章程需要进行修改,特别是当国家法律法规有了新的规定,出现章程与新的法律规定不一致或是其他必须修改章程的情况,就需要一个机构来做这件事,所以章程规定,本章程由中国共产党吉林大学代表大会修改,代表大会闭会期间,中国共产党吉林大学委员会可对本章程进行部分补充和修改。章程赋予党委全委会修改章程的权力,但这种修改是部分的,而不是全局的,这种补充和修改将来还要采取修正案的方式,而且党委还要将每次修改的情况向下一次党代会进行报告。章程如此规定,严谨合法可行。
    《吉林大学章程》把学校正在做、应当做和能够做的事情以学校基本法的形式规定下来,尽管可能还存在一些不足之处,但总的来讲,符合高等教育发展的一般规律,符合中国特色社会主义高等教育的本质,符合现代大学制度的普遍原则和发展方向,也符合我校的实际情况,为把吉林大学建设成为高水平研究型大学提供了制度设计和保障。我们期待着将来有更多的学校能够制定章程,大家互相借鉴,共同来推动中国特色的现代大学制度逐步走向完善。

    期待通过大学章程的制定开启现代大学制度建设
    南方都市报 2011.1.14
    近日,复旦大学校长杨玉良表示,该校在起草《复旦大学章程》,其中会划分和限定各种权力,包括校长的权力。在当晚与媒体的聚会上,杨玉良感慨,校长的权力不能无边。他表示,复旦已作出规定并付诸行动,学校领导和部处负责人退出复旦大学学术委员会、复旦大学教学指导委员会,这就形成了行政权力和学术权力的有效隔离。而且,学术委员会和教学指导委员会的工作不是空架子,学校为此设计了专门的会议制度和“召见—问责”制度。学术委员会和教学指导委员会可以就他们认为重要的问题,单独召开会议,形成独立决议。
    杨校长的这番言论,成为岁末年初,很“给力”的教育改革新闻。作为国家教育体制改革确定的26所进行“推动建立健全大学章程,完善高等学校内部治理结构”改革试点学校之一,复旦的改革行动,或意味着我国大学办学将告别长期来没有大学章程的困境,真正依法治教———1999年1月1日实施的《高等教育法》明确规定,设立大学须有大学章程,可至今为止,我国诸多高校并无章程。为此,舆论给予很高的期待。
    杨玉良说,“我是一个不可救药的理想主义者,但同时又是一个现实主义者,无论是大学还是媒体,我们都需要理想的灯塔照亮现实的道路。”那么,复旦的章程,能否让理想照进现实呢?从复旦校长所称述的部分章程内容看,情形并不乐观。
    比如,复旦改革设计的专门会议制度和“召见—问责”制度,这看上去也赋予了学术委员会独立运作的权力,把学术委员会作为学校最高学术机构,可是,大学校长会在乎学术委员会的问责吗?学术委员会又敢对校长问责吗?需要注意的是,我国大学校长,是上级任命的,而非公开选拔产生,这造成大学办学对上负责,而不对师生负责;我国大学内部的院长、系主任,也多是由学校组织部门考察任命的,而非教授们选举产生,包括学术委员会的成员,也多为“当然成员”———即因为担任学院院长,就列为委员,而非选举成员。依照这种任命关系,院长们、教授们都成了校长的下级,下级如何对上级问责?而大学校长也是上级部门的下级,又如何独立自主?———杨校长说“大学校长权力不能无边”,这是对校内而言的,在校外,大学校长还不是上级领导(甚至可能是级别比他低的处长、科长)想叫他做啥就做啥,卑微得可怜的。
    制订管用的大学章程,要让理想照进现实,需要全面厘清、解决谁来界定权力、责任,建立何种机制落实这种权责界定,谁来监督落实《大学章程》等一系列问题。首先,必须调整政府与学校的关系,包括调整拨款制度、改革大学校长选拔机制、建立大学理事会治理结构,这三方面问题不解决,大学的财政独立性、大学的办学自主性、大学校长究竟是官员还是教育家,就难以明晰。在大学内部建立分权治理模式,基本上就是幻想。
    其次,必须在校内推行学术自治、教授治校,不是大学校长自己说放权,而是制度让其没有多大权力,这包括实行校长职业化,要求校长与行政官员不得再从事学术事务;建立终身教授制度,保障教授的学术自治空间,防止行政人员以考核、聘用等名义干涉教授学术自由;建立学术共同体,教授委员会或学术委员会负责教师聘用、考核、评价、申诉等事宜,学校行政只是执行决策的机构。如是,才能把政府的财权、人事权转到大学,也能把掌握在大学行政领导手中的教育事务、学术事务决策权转到教授手中。真正做到举办权、办学权、行政权、教育权、学术权、受教育权明晰。没有核心权力的调整,“校长的权力不能无边”、“学术委员会和教学指导委员会的工作不是空架子”之类的表态,就很可能停留在口号上。这样的事在过去10年中,反复在我国大学上演。
    要制订这样的大学章程,仅靠大学自身的力量,是不可能的。而必须通过立法程序。对此,深圳的南方科技大学的做法,值得26所试点改革的大学借鉴,这就是应将已通过学校讨论、审议的章程,提交学校举办者所在同级人大常委会(南科大对应的是深圳市人大常委会)讨论、审议,这样通过、颁发的章程,就能成为法律。其决定的政府拨款方式、大学校长选拔机制、政府部门参与学校管理的模式、大学校内教育者和受教育者的权责,是必须依法执行的法律文本,不因政府换届、学校领导更替而变,社会司法机构、所有政府部门都得执行,而不是大学自娱自乐,连学生都可以不承认。
    我们当然期待像复旦大学这样的国家重点大学,能通过大学章程的制定,开启现代大学制度建设。也正是由于如此,对于大学章程的制定,必须强调决策的科学与民主,不能基于一些似是而非的理念(实质是行政权换汤不换药的做法)设计大学内部的分权模式,也不能违背基本的决策程序,把本该立法的章程草率地变为大学内部规章。这样的章程,难以让理想照进现实,倒是只能给公众一个遥不可及的教育理想与十分不堪的教育现实。难以像温总理所说的那样,给老百姓以教育的信心。

    北师大完善大学治理结构
    建设现代大学制度改革试点实施方案
    北京师范大学完善大学治理结构、建设现代大学制度改革试点的总体目标是:完善大学治理结构,健全民主管理和决策机制,落实大学办学自主权,健全科学发展保障体系,形成学校自主管理与政府、社会监督并举的体制机制。
    该实施方案的阶段目标如下:(1)做好大学治理的顶层设计和整体规划,确立与学校发展目标相适应的内部治理结构和管理体制。(2)深化行政管理的大部制改革和学科资源整合的学部制改革,加强各类学术组织在学校决策和管理中的作用。(3)通过共建平台建设,吸引多种社会力量参与学校建设和管理,探索资源薄弱型研究型大学拓展办学资源、提升办学水平的新模式。(4)围绕教育规划纲要规定的7项办学自主权限,开展试点研究和探索,建立健全推动科学发展的配套管理制度体系。(5)推进行政权力和学术权力的有机结合和规范运行,从内部管理体制上为中国特色的现代大学制度建设创新举措、提供案例、推广经验。
    为了做好这项试点工作,北京师范大学出台了七项改革措施和四项配套政策。这七项改革措施是:(1)对国内外知名大学制度建设成果进行比较研究,向校内外专家广泛征求意见,制定并完善章程,报学校党委批准、教育行政主管部门备案,按章程规定对学校规章制度进行梳理和清理,依照章程规定管理学校,规范大学治理行为。(2)以北京师范大学珠海分校为试点,建立科学精简、权责明晰、运行顺畅、强化服务、优质高效的机构和职能体系。(3)以教育学部为试点,理顺学校与各建制性学术机构以及相关主体之间的责权利关系,搭建以学科为基础的数量适当、分布合理、运行高效的学部制实体单位布局。(4)推进各项办学自主权在大学的落实,完善内部治理结构,落实现代大学制度要求。探索进一步建立和完善校务委员会、教授委员会、学术委员会等在学科建设、学术事务中发挥作用的有效机制,建立健全包括人事管理、质量保障、科研评价、资源配置、资金筹措等方面与现代大学制度相匹配的制度体系。(5)深入研究借鉴发达国家高等学校管理体制的成功经验,认真分析二十世纪九十年代以来我国高等学校内部管理体制改革和组织创新的实践,研究以校、院两级管理为基础,推进校、院两级管理体制改革与基层组织创新的方法、途径与措施。(6)创新高等学校与其他资源主体合作共建的模式,探索高校发挥学科人才优势,与各类资源主体合作办学、联合科研、协同服务,建立健全高校民主管理体系,通过设立理事会形式,吸引多种社会力量参与学校建设和管理,实现资源拓展和办学水平不断提升。(7)重视案例研究,如以珠海分校、教育学部、共建机构等为个案汇编“体制改革试点成功案例集”,提高改革试点成果的推广价值。
    四项配套政策是:(1)在教育学部、部分学院和研究院(所)开辟试验特区,在经费支持、资源配置、人员聘用、业绩考核等方面给予倾斜,在昌平沙河高教园区新校区为改革提供试验空间。(2)研究制定学校“十二五”规划,将其作为关系学校改革发展全局、保障学科科学发展的长效机制,并作为重要专项统筹设计和实施。(3)推动教育主管部门尽可能为试点单位下放办学自主权限,加大对部属高校基本建设支出拨款占总拨款的比重;改变主管部门直接控制学校人员编制的办法,以经费间接调控学校人员规模;加强宏观调控,减少和规范行政审批事项,在设置行政管理机构方面给予充分的自主权力。(4)推动教育主管部门对攻坚难度大、风险成本高、应用范围广的改革,进行科研项目或建设项目立项,给予一定的规划指导和经费支持。
    为保证改革试点工作的顺利展开,北京师范大学从组织和经费上提供了保障措施。(1)党委书记担任改革项目的负责人,重要职能部处负责人和试点单位负责人参与,参与教育规划纲要研究制定工作的专家、高等教育专家、行政管理专家以及大学管理者提供咨询,学校政策研究室协调实施。(2)学校将该项目列为课题专项或改革专项,从“985工程”建设经费中给予配套支持。

    湖南大学深化大学内部治理结构改革
    建立现代大学制度改革试点实施方案
    湖南大学深化大学内部治理结构改革、建立现代大学制度改革试点的总体目标是:制定大学章程,完善内部治理结构,完善学校、学部、学院三级学术委员会的学术管理体系及运行机制,深化校院两级管理模式改革,形成学术权力与行政权力相对独立、相互支撑、相互制衡的治理格局,建立责权利相统一、有利于调动积极性、提高执行力的现代大学管理制度和运行机制。
    该方案分三个阶段目标。第一阶段(2010—2011年):研制《湖南大学章程》;建立和明晰学校、学部、学院三级学术委员会的学术管理体系及运行机制;以分配制度和资源配置改革为切入点,推进管理重心下移,落实学院的责任、义务和权利。第二阶段(2012—2013):确定《湖南大学章程》,形成上承国家教育政策和法律法规、下启学校内部管理的治校总纲;完善学术管理和学术决策机制,理顺三级学术委员会系统内部及其与校院两级行政系统之间治理关系;完善分配制度和资源配置改革,形成“宏观有序、微观搞活”的校院两级管理局面。第三阶段(2014—2015):进一步完善内部治理结构,形成学术权力与行政权力相对独立、相互支撑、相互制衡的治理格局,构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展、有利于高水平研究型大学建设的管理体制和运行机制。
    为了做好这项试点工作,湖南大学出台了五项改革措施和四项配套政策。这五项改革措施是:(1)制定《湖南大学章程》。明确学校的价值追求与办学愿景,确立学校内部治理结构,明晰内部组织及其人员的权利、责任及行为规范。(2)坚持和完善党委领导下的校长负责制。完善党委全委会、党委常委会、校长办公会、书记办公会的议事规则和程序,进一步明确权利边界,规范决策行为,提高决策水平,建立健全决策、指挥、执行与监督相对分离、有机结合的运行机制。(3)建立和完善学校、学部、学院学术委员会。明确各级学术委员会的职责与权限,分离学术管理与行政管理的责权,建立科学的学术评价体系和考核评估制度,形成科学民主高效的学术管理体系。(4)完善校院二级管理体制。降低管理重心,调动学院积极性,提高执行力,形成责权利相统一、党政部门与学院协调配合、行政管理与学术管理有机衔接的管理运行机制。(5)统筹推进人事、财务和资产管理制度创新。客观分析学校人财物的运行效力以及与高水平研究型大学建设不相适应的突出问题,改进管理方式,建立以人才培养和学术贡献为主要依据的资源分配机制和动态投入机制。
    四项配套政策是:(1)组建相关管理机构。成立并完善校学术委员会常设工作机构,建立健全学术委员会的工作制度和运行机制;成立湖南大学编制委员会,推进科学设置岗位,统筹人力资源的宏观配置;成立湖南大学预算委员会,分类型、分阶段、分项目统筹考虑财力资源配置;成立湖南大学董事会,健全社会支持和监督学校发展的长效机制;成立实验室建设与管理委员会,建立大型仪器设备共享管理信息平台和实验室开放管理系统。(2)改革教师管理和聘用制度。按教学为主型、教学科研型和科研为主型分类,明确教师的岗位任务和发展目标,明确相应的评价体系;实行有限期聘任、有限次晋升,促进人才的有序流动;通过无限期聘用,稳定骨干和高层次人才队伍。(3)进一步推进学院目标管理责任制。改革学校对学院办学经费的分配模式,强化学院责任,落实学院自主权;积极探索员工薪酬体系改革,激发学院不断探索人员管理和办学运行的长效机制。(4)制定和完善各种制度规范和程序规范。明确规章制度的制订、修改、废止程序,以国家政策、法律法规和学校章程为依据,按公开、统一、透明的原则,重点对人财物资源管理制度进行清理、修订,强化制度的权威性和约束力。
    为保证改革试点工作的顺利开展,湖南大学将成立由校长担任组长、相关工作分管校领导为成员的改革试点项目领导小组。学校办公室作为领导小组的常设工作机构,负责联络、协调以及项目进展情况的跟踪和督办。另外学校拟投入100万元整体推进本项目改革试点。

    构建和完善中国特色现代大学制度
    (吴启迪,国家教育咨询委员会委员 教育部原副部长)
    《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)提出要“完善中国特色现代大学制度”,用十六个字表达为:依法办学、自主管理、民主监督、社会参与。构建和完善现代大学制度,实现高等教育可持续发展,是社会主义市场 经济 条件下教育国际化大趋势下高等院校必然的选择。
    (一)完善高等教育立法,健全运行体制与决策机制
    高等教育法制建设是现代大学制度的基础和保障。现行的法律已有《高等教育法》、《学位条例》等,但由于我国 经济 社会的快速发展,许多情况已发生了变化,法律体系有必要进一步完善和发展。如高等教育的投入问题、学位授予问题、教育质量评鉴问题、聘任教师问题等,都是直接影响高校办学自主权的。要进一步明确国家和地方教育行政部门、大学及其它相关部门的权利和义务,进一步保障大学在教育教学活动中的自主权,保护教师、学生、家长的权益,规定这些权利、义务、权益最终实现的有效途径等。《教育规划纲要》提出了一个新课题,即:在坚持和完善党委领导下的校长负责制的前提下,在大学建立重大决策的咨询制度,尝试设立有中国特色的理事会制度。这将引导和鼓励教育体制改革试点学校在运行体制和决策机制上的探索和创新。
    (二)发挥学术权力的作用,克服大学行政化倾向
    在大学治理中,学术权力与行政权力始终同时存在,并共同对大学的建设和发展产生影响。大学行政管理是必要的,但在大学内部存在着行政化的倾向也是不争的事实。如何发挥学术权力的作用,实现“教授治学”,提高教师的积极性,改善学校的学术氛围,是值得仔细研究和设计的一件大事。解决方案应是自下而上,而且应是灵活多样的。另外,在高校之外行政化的表现,如把大学领导的职位当作一般的组织资源来使用,这也是应当注意避免的。教育行政主管部门要尽可能为本次改革试点单位下放办学自主权限,加强宏观调控,减少和规范行政审批事项,在设置行政管理机构方面给予充分的自主权。
    (三)转变政府职能,改进高等教育质量评鉴方式
    要转变政府职能,改变对高校的管理方式,从直接的行政管理、行政审批,转向应用法律、政策、信息发布、监督等方式实行宏观管理,支持学校自主办学。针对当前高校质量评估中的现实问题,拟对高等教育评鉴中如何转变政府职能的问题进行探讨。《教育规划纲要》明确要求在高校推进专业评价,建立科学、规范的评估制度,以保障高等教育的质量。现代大学制度建设工作组将把发挥地方评估机构、行业协会、专业学会等第三方力量的作用,促进管办评分离列为重点,并结合对国际质量评鉴的调研,就在我国建立一个多元化的,综合使用评估、认证、审核等不同方式的评鉴体系,以及促进高校内部建立自我保障机制等方面提出咨询意见。
    (四)以人为本,建立更为积极有效的用人机制
    2006年以来国家稳步推进事业单位整体改革,为高校进一步深化用人机制改革创造了良好的外部制度环境。高校中教师的聘任、考评和激励机制是推动学校发展的最活跃的因素,也是学校“以人为本”的具体体现。除了教师外,职工的积极性也是至关重要的,直接影响到学校运转的支撑环境。如何建立合理而有效的、符合中国国情的用人机制,是现代大学制度建设的重点之一。我们看到本次教育体制改革试点中数所高校在岗位资源配置、人才选聘、人才评价、人才激励、人才流转与退出、权益保障等方面做出了积极探索和实践,这是值得支持和鼓励的。
    (五)现代大学制度建设,应加大对地方高校的关注
    从大学在校生比例来看,90%以上学生在地方高校,因此地方高校的质量直接影响到中国高等教育的整体质量。目前,现代大学制度建设试点较多地集中在部属高校。作为较全面和中长期的考虑,应加大对地方高校的关注。教育行政部门要在不违反教育规律和大学发展原则的前提下,加大简政放权力度。进一步加强部属院校、本地优势行业与地方院校的交流,鼓励地方院校进一步调整优化学科专业布局结构,使得学校制度更完善、办学特色更鲜明、学科建设目标更清晰。

    对建设现代大学制度的思考
    (许智宏, 国家教育咨询委员会委员 北京大学原校长)
    为实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的战略目标和战略主题,规划纲要明确提出高等教育的发展任务是:全面提高高等教育质量,提高人才培养质量,提高科学研究水平,增强社会服务能力,优化结构办出特色。中国现代大学的建设历史只有一百多年,由于种种原因,大学的制度建设明显滞后。在过去十年中,我国高等教育有了很大的发展。反思我们在发展过程中的问题,无不与缺乏完善的制度建设有关。因此,我想现代大学制度的建设是全面完成上述目标和发展任务的根本制度保障。
    针对目前我国高等教育发展中面临的问题,规划纲要对于建设现代大学制度提出了三条:推进政校分开、管办分离;落实和扩大学校办学自主权;完善中国特色现代大学制度。下面谈谈我对这些问题的思考。
    首先,各级政府要明确政府的管理权限和职责,政府应更多地在宏观层面和政策层面对教育工作和学校进行指导和管理,对不同性质的高校应实行分类指导和分类管理,避免千校一面的情况出现。要改变一些地方不考虑条件和基础,盲目追求办综合性大学、研究型大学,到处找关系争取硕士点、博士点的情况。大学应没有高低之分,而只有培养目标、办学特色的差异。政府的政策应激励各类学校办出特色,均衡发展。
    关于扩大办学自主权,多年来不少大学校长作过不少呼吁。依我个人的经历,觉得这无非是指在人、财、物的管理上政府各有关部门统得太多,管得太死,使学校办学的很多方面(教学科研、招生和学生管理、人才培养和使用、经费使用、行政管理等)缺少自主权,导致效率低下。
    对于大学本身的治理,我想首先要有一个好的治理结构,避免在管理领导层上出现多中心的情况。学校行政领导的重要职责,一是确保校内学术权力与行政权力之间的平衡,实行“校长治校,教授治学”,校务公开,民主管理,确保师生在学校管理中的作用。二是在政府和学校之间的平衡,确保大学作为一个学术机构的学术自由。在这方面,大学校长对学校的发展至关重要,我国极需改进校长选拔任用的办法,在实践中培养出一批有教育理念的教育家。
    大学的内部管理,例如院系的构建和管理权限,研究型大学的科研体制,总会计师制度和审计,教学和科研的绩效评估等,不少还在探索之中。但都应把大学章程和相关的制度建设提到议事日程。一个大学的章程,应该是该大学的宪法。一旦经过实践总结,成为章程,就具有学校大法的作用,不应因校领导的变更而随意改变。师生对学校各部门的职权、学校学术委员会等机构的组织和职责、院系的设立与运转等,也就一目了然。现在部分院校,比如在新的院系和学科的设立上太随意,所以在谈扩大办学自主权的同时,学校也应有一种自我约束的机制和必要的监督。
    目前由于各种评估太多过滥,大大削弱了评估的价值和作用。各种大学排名,已成为不少中学和高考生择校的标准。记得哈佛大学的学生去年初在哈佛学生杂志上发表题为《最后一次排名第一——哈佛大学应当退出大学排行榜》,他们认为,“哈佛应该利用它的名气和影响力,通过退出排名的行动来削弱排名的重要性”,并指出“高等教育领域是非常多元化的,根据一个标准化的体系为大学排名不能提供学校的准确信息”。我们应推进的是科学的专业评价,以促进大学教学科研质量的提高,把办学质量放在第一位。须知,大学本身的不少方面是很难量化的。
    大学的一切制度建设都必须围绕大学的核心任务进行构建。在当前社会上充斥急功近利、浮躁作假、一味追求物质利益的情况下,让教育回归它的本意,使受教育者不光有知识,而且有完善的人格,高尚的道德,显得更为重要。因此,大学的制度应确保营造良好的学术环境,倡导优良学风,弘扬大学精神。大家都在讨论“钱学森之问”,每年诺贝尔奖揭晓之时,媒体会有不少文章讨论中国何时能在本土产生诺贝尔奖得主,我对媒体说过这种心情可以理解。但须知,诺贝尔奖不是钱堆起来的,孕育它产生的良好的学术环境恰恰为我们不少大学和科研院所所忽视,或至少重视不够。我们现在大学的“土壤”不够肥沃,施用了太多的“化肥”和“农药”,教育者或领导的责任就在于要好好改良“土壤”,形成良好的学术氛围,使老师能安心教学和从事科研,学生能刻苦学习,培养才能。也就是说学术界要在制度上重视软环境的建设,注重人文精神、科学精神的培育。你也许很难预测第一个诺贝尔奖在哪所大学或哪个研究所出现,但如果学术界不再如此追求短期的成果,不再满足于出几篇SCI论文,真正能静下心来探索科学、做学问之时,诺贝尔奖在中国出现只是迟早的事。

    完善中国特色现代大学制度的政策涵义
    (张力,国家教育咨询委员会委员 教育部教育发展研究中心主任)
    《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)用了专门一章,系统阐述“建设现代学校制度”,这在党中央和国务院发布的文件中还是第一次。综观国内外教育法律及法规的基本框架,所谓现代学校制度,一是学校举办的制度,二是政府管理学校的体制,三是学校内部管理(治理)结构。前两方面涉及政府与学校的关系,最后一方面还包括学校与社会的关系。我国教育部文件首次对现代学校制度概念的认定,当属2004年国务院批转的《2003-2007年教育振兴行动计划》第34条,“深化学校内部管理体制改革,探索建立现代学校制度。”
    《教育规划纲要》明确提出,“适应中国国情和时代要求,建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,构建政府、学校、社会之间新型关系。”这一政策涵义同样适于理解“完善中国特色现代大学制度”。在我国政策话语的一般规律中,凡属“建立”、“设立”等,基本的指向是创建、创设;“建设”则表示对既有系统体系进一步推进;而“完善”表明的是对现有制度、体制机制的显著改进。
    从《教育规划纲要》部署政策的前后连贯性看,完善中国特色现代大学制度,并非创立一项新的制度,而是以按照《高等教育法》运行已久的制度为基础,沿着新确定的现代学校制度建设方向,进行深刻反思与全面改进。其政策涵义就是要立足构建政府、学校、社会之间新型关系这一核心环节,重点解决好三大问题,即政府怎么依法管学校办学校,学校怎么形成好的治理结构,社会怎么对学校参与和监督。
    为此,《教育规划纲要》从落实和扩大学校办学自主权,完善高校内部管理体制等方面提出了重要的指导性思路,强调推进政校分开、管办分离,围绕政府宏观“管学”、学校自主“办学”进行制度创新,对于公办高校,重申了坚持和完善党委领导下校长负责制的基本要求,同时,提出所有高校都要完善治理结构,加强章程建设,扩大社会合作,推进专业评价等一系列重要举措,其中,探索教授治学的有效模式,探索建立高校理事会或董事会,探索与国际高水平教育评价机构合作,形成中国特色学校评价模式等等,都是非常突出的政策新亮点,都需要不同类型的高校创新实践。
    与完善现代大学制度相关,还有如何克服社会热议的高校管理行政化倾向,也被纳入《教育规划纲要》文本之中。按照中央的总体部署,解决这一问题,至少有三层意思,一是必须做,这是大势所趋,是国家确定的今后事业单位分类改革方向,需要进行新的制度设计。二是怎么做,应是“先立后破”,“立”就是要探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,“破”就是取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。三是什么时候做,应从容易地方做起,逐步向难点推进。所以,国家要求试点先行,取得经验再作推广。
    由此得到的启发是,关于完善现代大学制度,要本着试点先行的路径推进。近年来,围绕这一问题,国内专家讨论和局部尝试都比较活跃,部分发达国家也在积极探索。今年《教育规划纲要》公开征求国内各界意见时,同时也征求部分国际组织的意见,其中欧盟委员会认为,中国对大学自主权、治理结构等目标的政策设计,与欧盟教育政策进程具有很好的一致性。换句话说,作为公立大学占多数的欧洲高等教育系统,同样面临着完善治理制度的问题。任何理论探讨及其政策成效,都需要放在实践中去检验,我国现代大学制度的完善,在进入改革“深水区”之后,重要的是试探“水的深浅”,预设一些“立脚桩”,当前国家教育体制改革领导小组统筹的现代大学制度试点,将成为我国完善现代大学制度的重要基础性工作,而国家教育咨询委员会一定要为这一制度的改革试点提供积极的支持。

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